關于旅游管理體制改革的調研報告
按照國家旅游局的工作部署，圍繞旅游資源一體化和地方旅游管理體制改革這一重大課題，政策法規司派調研小組赴浙江、廣東兩省進行了實地調查。
一、旅游資源一體化是地方為促進旅游業發展
在總結實踐經驗基礎上出現的一種統籌旅游資源保護與開發的體制創新風景名勝區、文物古跡、宗教場所以及園林、文化等資源都是發展旅游業的重要依托。但由于傳統管理體制導致了部門分割的局面，特別是各自管理的出發點不同。在實踐中形成了“資源優勢與產品優勢不對稱，產品優勢與經濟優勢不對稱，管理職能與產業發展不對稱”的情況。為此，早在1998年各地就開始了旅游資源一體化的探索。從各地的實踐來看，目前旅游資源一體化具有如下幾個特點：
1.本質上是對旅游資源行政管理權限的重新整合。從調研的實際情況來看，各地推行旅游資源一體化重點是對風景名勝區、文物資源管理權限的整合和集中。而這種整合突出體現在對象管理權限的調整。最早是將各級風景名勝區納入旅游部門管理。進而出現了將文物保護單位劃歸旅游部門的現象。如天臺縣早在1997年就依托國家級風景名勝區成立了天臺山風景旅游區管委會，由一名縣委副書記擔任管委會主任。縣風景旅游局局長兼任常務副主任。武義縣還設立了文化旅游局，將文化與旅游二者從體制上更緊密地結合在一起。
2.形式上旅游資源一體化的表現不一而足。從浙江的情況來看。旅游資源一體化主要有三種表現：第一種是相關管理職能向旅游行政管理部門集中。第二種是將資源保護機構與旅游行政管理機構合而為一。如桐鄉市于1999年為烏鎮的保護與開發組建了“古鎮保護與旅游開發管理委員會”作為政府的派出機構，管委會與市旅游局合而為一，管委會主任同時擔任旅游局長并兼任烏鎮黨委書記。第三種是成立跨部門的機構實現資源統籌。如富陽市專門設立了運動休閑委員會。由市委副書記任主任，分管副市長任副主任和委員會辦公室主任，下轄旅游局、體育局、龍門古鎮、城市品牌推廣部、招商部、項目推進部等機構。
3.實踐上在縣市一級得到了發展。截至2004年9月，浙江全省89個縣(市、區)設立了旅游局.占總數的98.89/5.其中44個縣(市)中設立了風景旅游局(或文化旅游局)。占縣(市)總數的76%。盡管目前浙江省出現旅游資源一體化向地市一級發展的趨勢，但還僅表現在嘉興、衢州兩地旅游局分別取得了湘家蕩旅游度假區的主導開發權和爛柯山省級風景名勝區的管理開發權，還難以將其歸結為旅游資源一體化。
4.客觀上促進了旅游資源的有效利用。從對上述兩省特別是浙江省的調研情況來看，旅游資源一體化在本質上是對現有行政管理職能的適當整合，進而形成集資源保護與開發于一體的新型旅游資源管理體制，形成保護與開發的有機統一。盡管多年以來旅游行業一直將“生態和資源保護”作為發展旅游業的一項基本方針，但由于缺少相對應的行政管理職能而主導乏力。而相關的風景名勝區、文物古跡等。由于有《風景名勝區管理條例》和《文物保護法》等相關法律法規為基礎，加之實際管理中職權擴大化的傾向。使旅游開發與保護之間的矛盾在一定程度上人為擴大。正是在這一情勢之下。為了便于自然和文化資源的旅游開發，浙江許多地方設立了“風景旅游局”或“文化旅游局”。這種做法使這一外在的矛盾內化為工作的兩手，最大限度地減少了體制對旅游業發展的制約。
浙江省旅游局根據近十年的發展實踐，總結出了“旅游資源一體化管理”的六條積極作用。一是有利于資源整合，實現旅游資源的優化配置。如安吉竹種園的旅游發展長期裹足不前。2003年劃歸縣風景旅游局后，雖受非典影響，門票收入仍高達450萬元。比劃歸前翻了一番多;二是有利于資源保護。實現可持續發展。如烏鎮推行綜合保護開發后，先后投入1.3億進行搶救性保護，使古鎮煥發出青春;三是有利于接軌市場。壯大旅游企業;四是有利于投融資渠道，增強發展后勁;五是有利于產業互動，實現共同發展;六是有利于調動旅游系統的積極性，創造性。
二、各地推廣旅游資源一體化的有益經驗
從調研中我們充分感受到，旅游資源一體化的推進與各級黨委、政府對發展旅游業重視程度是分不開的，也是與各地的發展實際分不開的，更與各地創新體制機制的自覺性分不開。從調研中我們感覺到，各地推進旅游資源一體化有以下幾方面的經驗。
1.黨委、政府高度重視是旅游資源一體化的必要條件。早在1998年浙江省委、省政府就在總結經驗的基礎上提出：“縣(市)一級根據風景與旅游一體、產品與市場結合、開發與保護統一的原則，可以結合當地實際建立有利于旅游發展的、統一的管理機構”。并特別強調“省級有關部門不得橫加干涉”。據此，浙江省縣(市)級旅游管理體制改革才得到了全面展開。因為旅游資源一體化涉及到行政權限的整合配置，既需要改革的勇氣，更需要各級黨委、政府的堅強后盾和科學決策。在浙江各地的改革中，針對有關部門的壓力，省政府領導明確要求提出“應以小平同志三個有利于為標準，允許在我省試點，在實踐中逐步統一認識”;同時借省委、省政府出臺《關于進一步加強文物工作的意見》之機明確要求“各類文物事業單位要進一步解放思想，轉變觀念，增強改革意識，進行體制和機制創新。面向群眾，面向市場”。
2.結合實際科學創新是實現旅游資源一體化的重要基礎。旅游資源一體化體制的創新，是對現有行政權限的優化整合，不僅沒有先例可循.更沒有統一的模式。這一體制的創新不僅要有明確的目標，更需要結合當地的資源狀況、發展需求和產業模式等具體情況統籌確定。如杭州市旅委在改革中并不是一味追求一體化體制，而是強化了綜合協調職能，不僅將分屬不同系統的園文局、貿易局、之江度假區管委會、西湖博覽會辦公室、商業資產經營公司、旅游集團等十個部門歸口于新組建的旅游委員會，而且取得了“兩江一湖”的規劃審查職能，并在機制上確立了協調西湖風景名勝區新建、改建項目的協調地位，這種綜合協調職能在實踐中同樣發揮出了明顯的積極作用。
3.完善配套政策是有效發揮一體化作用的重要保障。從浙江的`情況來看。自1998年開始的旅游體制的改革正在分階段、有重點地穩步推進。1998年前后，重點推廣旅游資源一體化改革，并從風景旅游一體繼而擴展到林業、水利、文化與旅游一體;2001年以來，重點把國有旅游企業進行股份制改造，扶持旅游企業向集團化發展;今年以來，省委、省政府又明確提出探索景區所有權、管理權、經營權分離，引導景區管理體制和投融資體制深化。這一系列改革措施為旅游業發展筑起堅實的制度保障。
但是也需要看到的是，一些地方在推廣旅游資源一體化的過程中，也明顯存在著政企不分的情況。這些現象雖然在一定程度和一定時期提升了旅游局的地位。但由于行政職能與企業行為交叉，必然成為今后行政改革的又一重點領域。
三、對旅游資源一體化的幾點認識
經過實地調查和認真研究，針對旅游資源一體化問題我們形成了如下幾點看法：
1.旅游資源一體化是破解旅游資源部門分治的有效途徑。由于旅游資源一體化是通過行政職能的整合實現資源的統籌管理，因此針對旅游資源部門分治的現實而言具有重要的積極意義。特別是由于各部門的職能管理過于原則，所有權、管理權和經營權的法律地位尚未明確，職能管理部門實際上取代了所有權人的地位，強化了部門的“地盤”意識和部門利益。也加劇了保護與開發之間的矛盾。在目前相關制度配套不完善的情況下。旅游資源一體化更具有特殊的意義。但同時旅游資源一體化體制也帶來三個方面的挑戰：一是統籌保護與開發的難度加大。由于目前各地推行的旅游資源一體化突出的是資源對象的管理權限，缺乏明確的定位與權責劃分，特別是旅游部門缺乏資源保護必要的執法權，容易造成責權不一致，為更好地統籌保護與開發這一問題留下隱患;二是制度創新的緊迫性增強。由于統籌資源保護與開發更重要的意義在于如何更好地在實踐中得到妥善處理。因此在科學的基礎上，有必要圍繞保護與開發建立一系列更為精細、更為深入的制度。但目前尚未看到相關的探索與實踐;三是旅游部門依法行政的復雜性增加。由于旅游資源一體化并不是明確所有權的行使主體。旅游部門也非完全意義上的資源保護單位，在增加了資源對象管理權限的同時，旅游部門的地位更加模糊，因此如何履行好旅游行政管理職責還有待深入觀察。
2.“三權分離”是促進旅游資源有效利用的法律基礎。從廣東的情況來看。其著眼點并不是推行旅游資源一體化，而是從“不爭議、不過多討論，讓各地先自行發展”出發，充分發揮市場在資源配置中的作用，通過市場有效推進現有資源的開發，并通過市場整合資源。如德清縣政府將全縣旅游資源統一交由廣東南湖國旅來投資和開發政府主要做好相關的公共服務職能。對于文物等特殊單位.則將門票銷售及收益、景區(點)促銷承包給旅行社，管理等問題仍由政府承擔。連州地下河景區通過經營權轉讓.取得了較好地效果。這些現象實際上反映了政府如何更好地行使行政管理權、資源所有權以及資源經營權的作用問題。我們認為，由于旅游資源的所有權、管理權和經營權適當分離并不為法律法規所禁止，而上述三權的分離正是確立行使旅游資源所有權人的基礎，也是規范旅游資源行政管理權限的必要條件，更是促進旅游資源合理開發的法律依據，是旅游資源開發與市場接軌的必然途徑。
3.深化改革是完善旅游資源一體化體制的必然要求。雖然目前旅游資源一體化體制發揮出了重要的積極效果，但由于其先天的缺陷，有必要通過深化改革來逐步完善。一是要從法律上推動建立行使旅游資源所有權人制度。否則不僅國家作為旅游資源所有者的權益無法實現.也難以避免職能管理代行所有權的現象;二是要深化旅游資源行政管理方式改革。要在科學的基礎上，進一步明確旅游資源的開發程度，防止職能管理過于原則而流于泛化，甚至以保護為名行割據之實;三是要積極推動旅游資源經營權的適當分離。要使部門的職能管理與之相協調，也與旅游產業化發展相一致。
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